AB VE AGİT ÇERÇEVESİNDE AZINLIKLARIN KORUNMASI

Azınlıkların korunması, Avrupa’da barış, demokrasi ve insan haklarının güçlendirilmesi açısından önemli bir alanı teşkil etmektedir. Tarihsel deneyimlerin ve uluslararası ilişkilerin etkisiyle şekillenen azınlık hakları, farklı kurum ve belgeler aracılığıyla korunmaya çalışılmaktadır. Bu çalışma, Avrupa Konseyi ve Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) çerçevesinde azınlıkların korunmasına yönelik yaklaşımları, hukuki ve kurumsal düzeyde karşılaştırmalı olarak ele almayı amaçlamaktadır.

I. Azınlık

Avrupa, 400’den fazla azınlık grubuna ev sahipliği yapmaktadır ve kıta genelinde 100 milyondan fazla insan yerli azınlıklara mensuptur. Avrupa Birliği içinde bu sayı 50 milyonu aşmaktadır. Aslında, yaklaşık yedi Avrupalıdan biri ya yerli bir azınlığa mensuptur ya da bölgesel veya azınlık bir dil konuşmaktadır. Resmi AB istatistikleri, 24 resmi AB dilinin yanı sıra, 60’tan fazla bölgesel ve azınlık dilinin konuşulduğunu göstermektedir. Yaklaşık 40 milyon vatandaş bu azınlık dillerini konuşmaktadır. Tüm Avrupa kıtasında, 37’si ulusal dil olarak tanınan ve 53’ü “devleti olmayan diller” olarak sınıflandırılan toplam 90 dil vardır.

Azınlık kavramının tarihsel gelişimi incelenirse, azınlık kavramının antik çağlarda kullanılmadığı görülecektir. Antik Yunan ve Roma’da, sınıf ayrımlarına dayanan toplumsal yapı içindeki farklılıklar, kendilerini en baskın biçimde özgür vatandaşlar ve köleler olarak kendini göstermiştir. Dolayısıyla bu çağlarda, herhangi bir etnik ya da dini farklılık için azınlık ya da çoğunluk kavramı toplumda yer edinmemişti. Roma’nın yıkılması ile kurulan Ortaçağ krallıklarıyla birlikte yabancıları ve belirli toplulukları koruyan birçok belgenin ortaya çıktığı bilinmektedir ki bunlardan ilki Fransa Kralı IX. Louis’nin Haçlı Seferleri sırasında Lübnan çevresinde yaşayan Hıristiyan Marunileri Fransız tebaası olarak kabul ettiği ve onları korumaya söz verdiği belgedir.  Ayrıca Reconquista döneminde İspanya’da ve yayılma döneminde Osmanlı coğrafyasında da farklı dinlere mensup toplulukları koruyan ve himaye eden benzer belgelere rastlamak mümkündür.

Özellikle ulus devletlerin ortaya çıkmasıyla birlikte hukuki önem kazanan azınlık kavramı, Birinci ve İkinci Dünya Savaşları öncesinde uluslararası ilişkilerde tartışmalara yol açmıştır. Özellikle I. ve II. Dünya Savaşları arasında etnik sorunların çatışmalara neden olabileceğini düşünen büyük güçler, bazı azınlık gruplarının korunması şartıyla Polonya ve Çekoslovakya gibi devletlerin bağımsızlığını kabul etmişlerdir. Bu dönemde azınlıkların korunması, savaştan mağlup çıkan devletler için barış antlaşmalarının bir koşulu olarak öngörülmüş, ancak İtalya ve Fransa gibi galip devletlerdeki azınlıklar konusu Milletler Cemiyeti’nin gündemine dahil edilmemiştir.

Uluslararası hukuk, evrensel olarak kabul edilmiş bir azınlık tanımı yapmamaktadır. Buna rağmen bugün doktrinde en çok atıfta bulunulan tanım, 1979 yılında İtalyan hukukçu Francesco Capotorti tarafından BM İnsan Hakları Komisyonu Ayrımcılığın Önlenmesi ve Azınlıkların Korunması Alt Komisyonu tarafından hazırlanan BM Etnik, Dini ve Dilsel Azınlıklara Mensup Kişilerin Hakları raporunda yer alan azınlık tanımıdır. Rapora göre azınlık, “bir Devletin nüfusunun geri kalanından sayısal olarak daha az olan, egemen olmayan, o Devletin vatandaşı olan, üyeleri nüfusun geri kalanından farklı etnik, dini veya dilsel özelliklere sahip olan ve kültürlerini, geleneklerini, dinlerini veya dillerini korumak için üstü kapalı da olsa bir dayanışma duygusu gösteren bir gruptur.” Bu tanım uluslararası alanda kabul görmüş ve daha sonraki azınlık tanımları için bir referans teşkil etmiştir.

II. Avrupa Konseyi ve Azınlıkların Korunması

Avrupa Konseyi, İkinci Dünya Savaşı’nın ardından 5 Mayıs 1949’da 10 kurucu devletin imzaladığı bir antlaşma ile kuruldu. Kurucu Antlaşma olan Londra Antlaşması’nın giriş paragrafında da belirtildiği gibi, barışı güçlendirmek için bireysel özgürlük, siyasi özgürlük ve hukukun üstünlüğü ilkelerini sağlamak amacıyla kurulmuştur. Kurucu Antlaşma ve sayılan ilkelerinde azınlık haklarının korunmasından bahsedilmemektedir.”

Avrupa Konseyi’nin insan haklarının korunmasına ilişkin temel metni olan Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (AİHS) taslak hazırlama sürecinde, azınlık haklarının korunmasına ilişkin hükümlere yer verilip verilmeyeceği konusunda kapsamlı bir tartışma yaşanmıştır. 4 Kasım 1950’de kabul edilen Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nde azınlıklarla ilgili herhangi bir hüküm yer almamaktadır. Konsey’in azınlık haklarını AİHS’ye dahil etmeme kararına ilişkin akademik literatürde çeşitli yorumlar bulunmaktadır. Bir görüşe göre, Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi‘nde azınlık haklarının bulunmamasının Konsey’in kararını etkilemiştir. Diğer bir görüş ise, Sözleşme’nin devletlere pozitif yükümlülükler getirmeden sadece temel insan haklarını tesis etmeyi amaçladığını savunmaktadır. Yeni dünya ve Avrupa sisteminde azınlık haklarının marjinalleştirilmesinin ve temel metinlerden dışlanmasının bir başka nedeni de savaş yıllarında Orta ve Doğu Avrupa’daki bazı azınlık grubu liderlerinin Nazilerle işbirliği yapması ve savaş suçlarına karışmış olmasıdır. Sonuç olarak, azınlık hakları barış ve güvenlik için potansiyel bir tehdit olarak algılanmaya başlamıştır.

Sonuç olarak, sebepleri ne olursa olsun, AİHS azınlık haklarının korunmasına yönelik özel hükümler içermese de, Sözleşme’nin ayrımcılık yasağını ele alan 14. maddesi, üye devletlere Sözleşme’de tanınan hak ve özgürlüklerden cinsiyet, ırk, renk, dil, din, siyasi veya diğer düşünceler, ulusal veya sosyal köken, ulusal bir azınlığa aidiyet, mülkiyet, doğum veya herhangi başka bir statü gibi kriterlere dayalı ayrımcılık yapılmaksızın yararlanılmasını sağlama yükümlülüğü getirmektedir. Sonuç olarak, AİHS sistemi, ulusal azınlıklar kavramını 14. Madde metnine açıkça dahil ederek, azınlık haklarını ayrımcılık yasağı çerçevesinde etkili bir şekilde korumuştur.

AİHM içtihadı bu korumayı örnekleyen çok sayıda dava içermektedir. Bu davalar temel olarak kendini tanımlama hakkı, insanlık dışı ve aşağılayıcı muamele yasağı, konuta saygı, özel yaşam hakkı, ifade, din, toplanma ve dernek kurma özgürlüğü ile eğitim ve serbest seçim hakkı ile ilgilidir. Ayrıca, HUDOC çevrimiçi AİHM içtihat platformunda “azınlıklar” terimiyle ilgili toplam 384 dava bulunmaktadır.

Öte yandan, Sovyet Sosyalist Cumhuriyetleri ve diğer sosyalist Doğu Avrupa ülkelerinin dağılmasından sonra, ‘azınlık sorunu’ Avrupa Konseyi ve AGİT gibi Avrupa örgütleri için bir endişe kaynağı olarak yeniden ortaya çıkmıştır. Bu alanda yapılan çalışmaların ardından Avrupa devletleri, azınlık sorununun yeni tehditler oluşturmasını önlemek için asgari norm ve standartlar belirlemeye karar vermişlerdir. Ayrıca, bu norm ve standartlara uyumun izlenmesi için uluslararası mekanizmaların oluşturulmasına yönelik adımlar atılmıştır. Bu çabalar, Avrupa Konseyi üye devletlerinin liderlerinin bir araya geldiği 1993 Viyana zirvesinin ardından hazırlanan Viyana Deklarasyonu ile sonuca ulaşmıştır. Bildirge, azınlık haklarını ele almakta ve azınlıkların korunmasının Avrupa’da istikrar ve demokrasi için çok önemli olduğunu vurgulamaktadır. Sonuç olarak, Bakanlar Komitesi bu konuda bir sözleşme taslağı hazırlamakla görevlendirilmiştir. Nihayetinde Ulusal Azınlıkların Korunmasına İlişkin Çerçeve Sözleşme 1995 yılında imzaya açılmış ve 1998 yılında 12 üye devletin onaylamasıyla yürürlüğe girmiştir. Giriş bölümünden de anlaşılacağı üzere Çerçeve Sözleşme, önceki BM düzenlemeleri ve AGİT Kopenhag Belgesi temel alınarak hazırlanmıştır. Ancak metinde “ulusal azınlık” tanımı yer almamaktadır. Sözleşme’nin hükümleri incelendiğinde, azınlık haklarının korunmasına yönelik hedefleri ve çerçeveyi ortaya koyan belirli kurallardan ziyade ilkelere öncelik verildiği görülmektedir. Sonuç olarak, Çerçeve Sözleşme doğrudan uygulanabilir haklar tesis eden bir metin olmaktan ziyade programatik bir araç olarak hizmet etmekte ve doğrudan uygulanabilir kurallar içermemektedir.

Çerçeve Sözleşme’nin izleme organı, taraf devletler tarafından alınan tedbirlerin yeterliliğini değerlendirmekten sorumlu olan Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’dir. İzleme mekanizması, taraf devletlerin Avrupa Konseyi Genel Sekreterine 5 yıllık periyodik raporlar sunmasını gerektiren bir raporlama sistemi aracılığıyla işlemektedir. Ayrıca, Bakanlar Komitesi’ne denetim rolünde yardımcı olan ve alanında uzman kişilerden oluşan bir Danışma Komitesi bulunmaktadır. Ancak, izleme yetkisinin gözlem ve değerlendirmeyle sınırlı olması ve siyasi bir organ olan Bakanlar Komitesi’ne verilmiş olması nedeniyle, mekanizma etkisiz olmakla ve hukuki olmaktan ziyade ağırlıklı olarak siyasi bir nitelik taşımakla eleştirilmektedir.

III. Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı ve Azınlıkların Korunması

SSCB ile Amerika Birleşik Devletleri arasındaki gerginlikler 1970’lere girerken azalmaya başladığında, hem Doğu hem de Batı blokları tarafından yayınlanan bir dizi bildiri, 1973 ve 1975 yılları arasında Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Konferansı’nın toplanmasına yol açtı. Sonuç olarak, Helsinki Nihai Senedi, konferansa katılan 35 ülke tarafından imzalanmıştır. Bir konferans olarak başlayan bu süreç, 1994 Budapeşte Zirvesi’nde Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) adını alarak resmen kurumsallaşmıştır. Örgüt, güvenlik, ekonomik ve insani boyutlar olarak adlandırılan üç ana alanda çalışmalarını sürdürmektedir.

Helsinki Nihai Senedi, yasal olarak bağlayıcı bir uluslararası anlaşma değildir. Devletlerin egemen eşitliği, güç kullanımının yasaklanması, sınırların dokunulmazlığı, toprak bütünlüğü ve insan hakları gibi konuları ele alan on ilkeden oluşan Nihai Senet’in yedinci ilkesi, dördüncü paragrafında azınlık haklarına değinmektedir. Bu hükme göre, ulusal azınlıklara sahip katılımcı devletler, bu azınlıklara mensup bireylerin kanun önünde eşitlik hakkına saygı göstermeli ve yasal çıkarlarını korurken insan haklarından ve temel özgürlüklerden yararlanmalarını sağlamak için mevcut tüm olanakları seferber etmelidir. Bu özelliklere ek olarak, Nihai Senet’te  yer alan ulusal azınlıkların tanımı, BM Uluslararası Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi’nin (ICCPR) 27. maddesinde yer alan tanım kadar kapsamlıdır. Ayrıca, devletlere yüklediği yükümlülükler nedeniyle, Kanun sadece ayrımcılığı yasaklamaktan daha yüksek bir standardı ifade etmekte ve onu azınlıkların korunmasına ilişkin en önemli belgelerden biri haline getirmektedir.

Sovyetler Birliği’nin dağılması ve ardından gelen geçiş döneminin ardından AGİT üyesi ülkeler, Kopenhag’da düzenlenen İnsani Boyut Konferansı’nın ardından azınlık haklarına ilişkin hükümler içeren Kopenhag Belgesi‘ni kabul etmişlerdir. Kopenhag Nihai Senedi’nin Dördüncü Kısmı’nın 30 ila 40. maddeleri, Avrupa’daki azınlıkların haklarını yeniden teyit etmiş ve ulusal azınlıkların desteklenmesi için temel ilkeleri belirlemiştir.

Daha sonra, 1992 yılında Helsinki’de düzenlenen Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Konferansı’nın (AGİK) dördüncü takip toplantısında, örgüt içinde yapısal reformların uygulanmasına karar verilmiş ve azınlık sorunlarını ele almak için bir platform olarak Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiserliği (HCNM) kurulmuştur. Yüksek Komiser’in görevi, azınlıkları ilgilendiren anlaşmazlıklar krize veya çatışmaya dönüşmeden önce gerekli tüm önlemleri almaktır. HCNM bağımsız olarak çalışır ve AGİT Daimi Konseyi’nin veya müdahale etmek için ilgili devletin onayına gerek duymaz. Ofis, Lahey’de bulunup, yaklaşık 30 uzmandan oluşmaktadır. Yetki belgesi, kurumu “mümkün olan en erken aşamada çatışmayı önleme aracı” olarak tanımlamakta ve gerilimi azaltmayı ve AGİT’i ortaya çıkan risklere karşı uyarmayı amaçlamaktadır.

Özellikle, AGİT kendi yetkisi altında biri 1999 yılında Eski Yugoslav Makedonya Cumhuriyeti ve diğeri 2010 yılında Kırgızistan için olmak üzere iki resmi erken uyarı yayınlayarak çatışmaların tam ölçekli krizlere dönüşmesini önlemedeki proaktif rolünü vurgulamıştır. HCNM bireysel vakalar, terör eylemleri ya da şiddete göz yuman örgütlerle ilgilenmez. Bunun yerine, eşit haklar ve azınlıkların ulusal çerçevelere entegrasyonunu sağlayan politikaları teşvik ederek yapısal çatışmaların önlenmesine odaklanır. Ayrıca Yüksek Komiser, AGİT Tavsiyeleri başlığı altında tematik metinler üretmektedir. Uzmanlar tarafından hazırlanan bu metinler hak temelli ve daha kesin hukuki belgelerdir. Kılavuz niteliğinde olan bu metinler, azınlıklar için eğitim, dil, medya ve adalete erişim gibi konuları kapsamakta olup, bugüne kadar toplam on metin yayınlanmıştır.

Bununla birlikte, bu aktif çabalara rağmen, AGİT’in azınlık haklarının korunması üzerindeki etkisi, ürettiği belgelerin uluslararası hukuka göre bağlayıcı yetkiye sahip olmaması nedeniyle sınırlı kalmaktadır.

IV. Sonuç

AGİT ve Avrupa Konseyi, Avrupa çerçevesinde azınlıkların korunması ve çatışmaların önlenmesi konularında önemli ancak farklı roller oynamaktadır. Her iki örgüt de istikrar, eşitlik ve insan haklarına katkıda bulunurken, yaklaşımları, uygulama mekanizmaları ve genel etkinlikleri önemli ölçüde farklılık göstermektedir.

AGİT, öncelikle siyasi taahhütler ve bağlayıcı olmayan tavsiyeler yoluyla faaliyet göstermekte ve ortaya çıkan gerilimleri ele almak için esnekliğe ve çatışmalara hızlı müdahaleye dayanmaktadır. Çatışmaların önlenmesi ve güvenliğe odaklanması, AGİT’i özellikle Avrupa, Orta Asya ve Kuzey Amerika’yı kapsayan daha geniş bir coğrafi alanda kriz yönetiminde değerli bir aktör haline getirmektedir. Bununla birlikte, üye devletlerin gönüllü uyumuna bağlı olduğu için en büyük sınırlaması yasal yetkisinin olmamasıdır.

Buna karşılık, Avrupa Konseyi yasal olarak bağlayıcı antlaşmaları yürürlüğe koymakta ve insan hakları, kültürel koruma ve eşitliği korumak için yargı ve izleme mekanizmalarını kullanmaktadır. Bu da Konsey’e güçlü yasal uygulama kabiliyeti kazandırarak üye devletlerin daha fazla hesap verebilir olmasını sağlamaktadır. Bununla birlikte, devlet işbirliğine dayanması potansiyel bir zayıflık olmaya devam etmektedir, çünkü etkinliği hükümetlerin yönetmeliklerini uygulama ve bunlara uyma istekliliğine bağlıdır.

Sonuç olarak, AGİT’in gücü, uyum sağlama yeteneği ve proaktif çatışma önleme stratejilerinde yatarken, Avrupa Konseyi azınlık haklarının korunması için daha yapılandırılmış bir yasal çerçeve sunmaktadır. Bu kurumlar birlikte, Avrupa’da ve ötesinde azınlıkların korunması, çatışma çözümü ve insan haklarının uygulanmasının farklı yönlerini ele alarak birbirlerini tamamlamaktadır. Bununla birlikte, azınlık haklarının tam olarak güvence altına alınması için, hem bağlayıcı yasal taahhütlerin hem de proaktif çatışma önleme tedbirlerinin etkin bir şekilde uygulanmasını sağlamak için yasal yaptırım ve önleyici diplomasi arasında daha güçlü bir sinerji gereklidir. Bu bağlamda, azınlıkların maruz kalabileceği ağır ihlaller bakımından İnsanlığa Karşı Suç ve Soykırım Suçu başlıklı yazımıza da göz atabilirsiniz.